Tímarit Háskólans í Reykjavík inniheldur fjölbreyttar greinar og viðtöl um rannsóknir og önnur viðfangefni nemenda og kennara við HR, í lífi og starfi. Það kom út í tíunda sinn í nóvember 2018. Hægt er að lesa tímaritið í heild sinni sem flettirit.
„Það, að ekki hafi tekist að samþykkja stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana er alls ekki skaðlaust, heldur hefur þvert á móti alvarlegar afleiðingar.“
Grein eftir Ragnhildi Helgadóttur, sviðsforseta samfélagssviðs, og Margréti Einarsdóttur, lektor við lagadeild.
Íslenska stjórnarskráin geymir engin ákvæði um framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana. Þannig sker hún sig frá flestum evrópskum stjórnarskrám, m.a. öllum norrænu stjórnarskránum, því þar er að finna ákvæði um það hvenær og hvernig og að hvaða skilyrðum uppfylltum sé heimilt að framselja afmarkaðan hluta ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana.
Þegar Ísland gerðist aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningnum) árið 1993 var ein af stóru spurningunum hvort það valdframsal til alþjóðlegra stofnana sem var talið felast í samningnum færi í bága við stjórnarskrá. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir : „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“ Þessi grein hefur verið talin takmarka framsal ríkisvalds, ásamt þeim greinum stjórnarskrárinnar sem kveða á um að forsetinn láti ráðherra fara með vald sitt og að þeir beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þær eru m.ö.o. taldar fela í sér að löggjafarvaldið skuli vera hjá Alþingi og forseta Íslands og að framkvæmdarvaldið skuli vera hjá íslenskum ráðherrum og öðrum stjórnvöldum.
Það lá í sjálfu sér fyrir við gerð EES-samningsins að Ísland hafði áður framselt ríkisvald með samningum, t.d. er það gerðist aðili að Sameinuðu þjóðunum, en spurningin var hvort EES-samningurinn gengi svo langt í að framselja vald að það væri óheimilt. Mikil umræða fór fram um það hvort framsal ríkisvalds með samningnum stæðist stjórnarskrá, bæði í þjóðfélaginu og á Alþingi. Skiptar skoðanir voru um það atriði, m.a. meðal lögfræðinga en nefnd fjögurra lögfræðinga sem fékk málið til skoðunar[1] taldi svo vera. Byggðu þeir niðurstöðu sína á því að valdið, sem framselt yrði með EES væri „vel afmarkað á takmörkuðu sviði og ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila“. Alþingi taldi samninginn standast stjórnarskrá og samþykkti lög um hann í ársbyrjun 1993.
EES-samningurinn á að tryggja einsleitni á öllu Evrópska efnahagssvæðinu. Til að þetta markmið náist er nauðsynlegt að sömu reglur gildi hjá EFTA-ríkjunum og hjá aðildarríkjum Evrópusambandsins á þeim sviðum sem falla undir samninginn. Því þarf að taka afleidda löggjöf sambandsins, sem stofnanir ESB setja, upp í samninginn. Fljótlega eftir 1993 kom í ljós að sumar gerðir sem taka þurfti upp í EES-samninginn (t.d. nýjar samkeppnisreglur, reglur um fjarskipti og nú síðast um evrópskt fjármálaeftirlit) væru á gráu svæði hvað framsal snerti og að það þyrfti að meta slík atriði hvert fyrir sig gagnvart stjórnarskrá.
Það mat hefur verið byggt á því, að í gildi sé svokölluð venjuregla (þær eru viðurkenndar í íslenskri lögfræði og tiltölulega réttháar) sem heimili framsal ríkisvalds að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þau skilyrði eru m.a. að framsalið sé afmarkað, á takmörkuðu sviði, ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila og afturkræft. Oftast hefur ný EES-löggjöf verið talin rúmast innan þessarar reglu (og þar með samrýmast stjórnarskránni) en ekki alltaf.
Flestir eru sammála um að það þurfi að setja ákvæði um framsal ríkisvalds í stjórnarskrána. Þannig hafa t.d. allar starfandi stjórnarskrárnefndir og stjórnlaganefndir frá 2005, auk stjórnlagaráðs fjallað um þetta atriði og flestar gert tillögur að slíkum ákvæðum. Sumar hafa sagt að slíkt ákvæði sé nauðsyn, aðrar að það sé „breið samstaða“ um þörfina á því, og ýmsir hafa lýst áhyggjum af möguleikum Íslands til að vera áfram í EES samstarfinu að óbreyttum reglum, en engu að síður hefur ekki tekist að samþykkja neina af þeim tillögum sem hafa verið gerðar um hvernig breyta eigi stjórnarskrá að þessu leyti.
Helsta pólitíska ástæða þess að engin tillaga um að skýra og afmarka heimildir til að framselja ríkisvald hefur verið samþykkt eru áhyggjur manna af því að slíkt opni fyrir inngöngu í ESB. Það er hins vegar engin rökbundin nauðsyn : Áhrif ákvæðisins færu auðvitað eftir því hvernig það væri samið. Vel má t.d. hugsa sér að samþykkt yrði ákvæði í íslensku stjórnarskránni sem heimilar framsal valds sem leiðir af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Þannig afmarkað hefði ákvæðið engin áhrif á mögulega inngöngu Íslands í ESB.
Það, að ekki hafi tekist að samþykkja stjórnarskrárákvæði, er alls ekki skaðlaust, heldur hefur þvert á móti alvarlegar afleiðingar. Hvað snertir EES, þá skapar þetta réttaróvissu sem er bara hægt að leysa úr í hverju einstöku máli fyrir sig. Þá eru það ekki dómstólar sem leysa úr vafanum, því enginn á aðild að því að bera slíkan vafa undir þá, heldur er það gert með álitsgerðum lögfræðinga, sem óvíst er hvort alltaf eru birtar og sem ekki er haldið saman á einum stað. Það er því óþægilega ófyrirsjáanlegt hvenær framsal fer í bága við venjuregluna.
En – og það er afar mikilvægt – þessi aðstaða hefur líka áhrif í landsrétti. Þetta ástand grefur undan stjórnarskránni og virðingu fyrir henni. Það grefur einnig undan túlkunarreglum og kenningum um þær, því ríkið tekur ítrekað ákvarðanir þar sem mikið er í húfi byggðar á túlkunum sem eru stundum vafasamar. Loks grefur þetta undan réttarríkinu, því þetta dregur úr fyrirsjáanleika í réttinum og beitingu hans og veldur vanda um rétthæð réttarheimilda. Ekkert af þessu er verulega umdeilt í íslenskri lögfræði.
Greinin var unnin með Margréti Helgadóttur sem unnið hefur að rannsóknum um þetta efni.
[1] Sjá m.a. álit svokallaðrar fjórmenninganefndar í http://www.althingi.is/altext/116/s/0030.html.
